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加快推進通用航空業發展著力構建現代綜合交通運輸體系——《關于促進通用航空業發展的指
2016-06-02
通用航空是綜合交通運輸體系的重要組成部分，在現代綜合交通運輸體系建設發展中扮演著重要角色。近日，國務院辦公廳印發《關于促進通用航空業發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），著力加快促進通用航空業發展，對擴大有效供給、釋放市場潛力，加快構建安全高效、便捷暢通、綠色智能的現代綜合交通運輸體系具有重要意義。
一、新思維、大邏輯：綜合交通運輸發展理念貫穿《意見》始終
《意見》是我國第一次以國務院名義就通用航空業發展出臺的文件，也是今后指導我國通用航空業發展的行動綱領?！兑庖姟妨⒁飧哌h，跳出了“從行業看行業”、“從微觀看宏觀”和“從局部看全局”的慣性思維，突出綜合交通運輸發展理念以及交通經濟融合發展的思想。
綜合交通運輸體系由基礎設施、技術裝備和運輸服務三大部分構成，是各種運輸方式分工協作、優勢互補、一體化銜接的有機整體，其內涵蘊含了“全面發展”、“系統發展”和“綜合利用”等核心理念，既強調各種運輸方式在經濟社會所提出的需求下自成體系發展，更強調各種運輸方式之間、不同區域之間以及交通運輸系統與經濟社會環境之間的協調發展?！兑庖姟泛芎秘瀼伢w現了這些思想，以宏觀全局視角系統部署了通用航空業發展目標和任務，提出了“加強通用機場整體布局規劃，做好與各類交通運輸方式的相互銜接”、“統籌通用航空與公共航空運輸協調發展”等系列具體政策措施。同時，《意見》遵循了通用航空業自身發展規律，較好地處理了通用航空與公共航空運輸、其他運輸方式以及交通運輸系統外部環境等之間的關系，將“全面發展”、“系統發展”、“綜合利用”等理念貫徹發展全過程中。
二、回歸交通運輸本源屬性，突出通用航空交通服務功能
突出通用航空交通服務功能是《意見》的一大亮點。以往政策文件中的通用航空服務功能主要側重于農林作業生產，其產品屬性屬于交通運輸活動的衍生品。此次《意見》突出通用航空的交通服務功能，是回歸本源，強調客貨運輸基本功能，有效延伸運輸服務鏈條，擴大公共服務供給，滿足居民出行、日常生產生活的需要。這既是對通用航空內涵的準確把握，也是建設現代綜合交通運輸體系的內在要求。
（一）鼓勵短途運輸，彌補基本公共交通運輸服務短板
《意見》提出發揮通用航空“小機型、小航線、小航程”的特點，積極發展短途運輸，有效彌補了偏遠地區、地面交通不便地區公共運輸服務覆蓋不足的短板；通過提供多樣化機型服務，實現常態化運輸，提升了運輸普遍服務能力和水平，有效地保障偏遠地區、地面交通不便地區人民群眾出行的基本需要。目前，內蒙古根河、新疆阿勒泰等地區正在積極開展通用航空短途運輸試點工作，《意見》的出臺有利于加快試點經驗總結和推廣應用。
（二）發展公務航空，滿足個性化、高效率的出行需求
公務航空具有機動性強、私密性強、“空中辦公室”的特點，能夠有效滿足公務人員個性化、高效率的出行需要?！兑庖姟饭膭钣袟l件的地區發展公務航空，既是對經濟新常態下運輸派生需求特征、高端商務出行特點和公務航空市場潛力的準確把握，也是對私人飛機、公務包機等新興運輸組織形態的積極探索。未來隨著我國居民收入水平的提升和中高收入群體規模的壯大，公務航空作為高端運輸方式將日益普及，有效滿足人們日趨個性化、多樣化和高品質的運輸需求。
（三）為通用航空提供定期航班服務打開了“一扇門”
《意見》鼓勵在邊遠地區、地面交通不便地區發展常態化的短途運輸，其現實意義在于采取定期或不定期的包機飛行業務為特殊地區提供基本公共運輸服務，其理論意義在于對通勤機場是否納入通用航空范疇、通用航空能否提供定時定點定航線的航班服務等前沿性問題進行了有益探索。同時，《意見》力圖嘗試打破通用機場與運輸機場之間的界限，實現通用機場和運輸機場之間的功能轉換，提出“鼓勵樞紐運輸機場所在城市建設綜合型通用機場，疏解樞紐運輸機場非核心業務”、“優先支線機場增設通用航空設施，拓展業務范圍，兼顧區域通用航空運輸服務綜合保障”等探索性舉措，有利于實現通用航空與運輸航空業務之間的有效銜接，提高綜合交通運輸資源配置效率。
三、加快推進通用機場建設，構建綜合交通基礎網絡體系
加快推進通用機場建設是《意見》又一大亮點。通用機場是我國綜合交通基礎設施網絡的重要組成部分。《意見》堅持目標導向與問題導向相結合，圍繞建設廣覆蓋、深通達、干支銜接的綜合交通基礎網絡，結合通用航空行業特點和發展實際，提出了未來五年我國通用機場發展的目標任務和建設要求，體現出了三大特點：
（一）重視規劃引導，共同謀劃通用機場網絡新格局
目前，地方紛紛制定通用機場布局規劃。由于缺乏宏觀指導，一些地方規劃存在規劃與實際需求不符等問題，在一定程度上容易造成機場重復建設和無序發展?！兑庖姟纷⒅仨攲釉O計，著力優化通用機場布局規劃，強調處理好通用機場建設與經濟發展的關系，做好與其他交通運輸方式的銜接。《意見》明確了規劃編制責任主體和項目審批程序，提出“由省級發展改革部門組織編制轄區內通用機場布局規劃”，但需“征得民航地區管理局、戰區空軍（空域管理部門）同意”，同時抄報國務院有關部門和中央軍委聯合參謀部、空軍，進一步強調了機場規劃建設要處理好地面與空中、中央與地方之間的關系。《意見》提出“新建通用機場項目執行現行規定，由省級人民政府按照批準的規劃審批（核準）”，即是簡政放權、優化服務的內在要求，也是切合實際、滿足個性化多樣化通用航空需求的需要。
（二）強調因地制宜，創新性提出四類通用機場建設
針對當前我國通用機場建設存在功能定位不明確、建設標準較為寬泛等問題，《意見》根據通用航空需求的不同，創新性提出了四大類型通用機場建設。一是在偏遠地區、地面交通不便的地區以及年旅客吞吐量1000萬人次以上的樞紐運輸機場周邊建設交通運輸類通用機場；二是在自然災害多發等地區以及大型城市等人口密集、地面交通擁堵嚴重地區建設社會公益類通用機場；三是在航空制造等重點產業集聚區以及農產品主產區、重點國有林區等地區建設經濟建設類通用機場；四是在世界自然文化遺產、國家級風景名勝區、重要體育產業基地等地區建設航空消費類通用機場。
（三）堅持量力而行，“加快推進”做到“穩步有序”
《意見》提出要“加快通用航空機場建設”，但遵循“適度超前、量力而行、經濟適用”的原則。這充分表現出政府“積極支持、謹慎負責”的認真態度。與一些“盲目而上”、“熱情大于實情”的市場表現相比，《意見》顯得格外“理性與冷靜”，立足市場需求和發展實際，穩步有序地推進通用機場項目建設。未來我國究竟需要建設多少通用機場？從目前地方已經批復和正在編制的14個省（市）通用機場布局規劃情況來看，“十三五”期間平均每個省規劃新增約20個通用機場（含臨時起降點）。綜合考慮全國經濟社會發展形勢和通用航空市場需求，結合地方發展實際，《意見》提出“到2020年建成500個以上通用機場”的目標總體是相對謹慎和穩妥的。
四、提升通用飛機制造水平，推進交通技術裝備現代化進程
國內外交通運輸技術裝備發展歷程表明，在市場需求和國家安全需求基本穩定和引領下，提升交通裝備制造水平和運輸組織效率是加快推進交通運輸技術裝備發展的兩大重要途徑?！兑庖姟窂慕煌ü┙o入手，著力提升通用航空器制造水平，提高關鍵技術和部件的自主研發生產能力，為我國構建形成種類齊全、結構合理、性能全面、運行銜接的通用航空運輸裝備系統提供了有力支撐，有利于推進我國交通運輸技術裝備現代化進程，加快構建現代綜合交通運輸體系。
圍繞通用航空制造業轉型升級和現代綜合交通運輸體系建設，《意見》體現出了三大特點：一是強調通用航空器制造自主創新，鼓勵加快提升國產化水平，發展具有自主知識產權、質優價廉的通用航空產品；二是突出通用航空裝備的多樣性，支持發展大型水陸兩棲飛機、新能源飛機、輕型公務機、民用直升機、多用途固定翼飛機、專業級無人機等，滿足市場多樣化需求；三是注重通用航空技術裝備的適用性，鼓勵研發適用我國空中交通服務需求的核心裝備。
展望未來，構建網絡設施配套銜接、技術裝備先進適用、運輸服務安全高效的現代綜合運輸體系是我國交通運輸發展的方向。盡管還有很長的路要走，但我們相信，通用航空嶄新時代已經來臨，通用航空業對交通運輸的基礎支撐作用越來越強，它必將成為我國現代綜合運輸體系建設發展中一道亮麗的風景。（國家發展和改革委員會綜合運輸研究所助理研究員向愛兵）
來自：國家發改委
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